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瑞士大麻监管100年:现在、过去和未来

  本文来自Dots机构投资者社区,作者郑迪、徐子雯,经授权发布。

  瑞士,一向以其富有、稳定而享誉全球,其法制体系繁复而严谨,但在毒品政策方面瑞士一直走在各国的前面,1986年瑞士率先为吸毒者提供庇护所,1993年又开了药用处方海洛因的先河。

  在大麻监管方面,瑞士也显得比欧洲其他国家更加“宽松”。欧洲各国对于四氢大麻酚(THC)的限制普遍在0.2%,但瑞士对大麻的管制范围主要在于THC大于1%的大麻,THC<1%的被称为Cannabis Light,并不列入管制。

  6月26日,瑞士提出最新修正案,拟删除禁止医疗大麻流通的表述。若通过,医生可直接开医疗大麻处方,而不必得到联邦公共卫生局(OFSP) 的特别批准。

  这一修正案的提出源自于瑞士长期的医疗实践。与本次修正案一样,瑞士对于大麻的监管政策呈现了“自下而上”应形势而变的特征,目前大麻政策可概括为“不列管”和“非罪化”两大方向,并正在向“合法化”推动。瑞士在大麻领域的前沿政策及中立国地位,使其变得越发具有吸引力。Dots机构投资者社区梳理了近100年以来瑞士对大麻监管政策的历史沿革、实施现状和前瞻动向,以飨读者。

  这是Dots机构投资者社区关于大麻和CBD行业【各国动态】系列的【瑞士】篇。

  瑞士大麻监管100年:现在、过去和未来

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  最新提案与不合时宜的特别批准

  2019年6月26日,瑞士联邦会议( 瑞士最高行政机构,由7人组成) ,对《联邦禁毒和精神药物法》提出了一项修正案,拟删除禁止医疗大麻流通的表述。在瑞士药监局(Swissmedic) 的管控下,医疗大麻就有可能在瑞士进行种植、加工和贸易。该修正案目前正在磋商阶段,2019年6月26日至10月17日为该修正案磋商期。

  瑞士大麻监管100年:现在、过去和未来

  根据2011年生效的新《联邦禁毒和精神药物法》(Federal Act on Narcotics and Psychotropic Substances,也被叫做麻醉品法)规定,用于医疗目的的大麻的使用权受到管制,需要联邦卫生局(OFSP)的特别批准。如果修正案获得通过, 瑞士将允许医生直接对有需要的病人开医疗大麻处方,而不必得到联邦公共卫生局(OFSP) 的特别批准。

  联邦公共卫生局认为,医疗大麻有多种用途,例如可以缓解慢性疼痛,刺激癌症患者的食欲,还可以缓解多发性硬化症导致的痉挛。但该特别批准程序导致医疗大麻的使用变得更加复杂,并推迟了疗程的及时展开。近年来,对医疗大麻的需求不断增长,仅2018年,联邦公共卫生局就特批了3000项医疗大麻使用申请,而根据瑞士联邦卫生局的统计数字,在瑞士为了治疗目的消费大麻的人有66,000至111,000人。因此特批流程显得不再合乎时宜。

  瑞士大麻监管100年:现在、过去和未来

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  瑞士对大麻的现行政策:不列管与非罪化

  根据联邦内政部2011年5月30日颁布、2011年7月1日开始生效的《受控物质表》,瑞士对于大麻的定义是四氢大麻酚(THC) 含量等于或高于1%, THC 含量低于1%的大麻被称为Cannabis Light(可以认为这是瑞士标准的工业大麻),并不在禁止行列,即为:THC<1%不列管。

  2011年生效的新的《联邦禁毒和精神药物法》规定,用于医疗目的的大麻的使用权受到管制,需要联邦卫生局的特殊授权(OFSP)。

  根据2012年9月修改、2013年10月1日生效的《联邦禁毒和精神药物法》的两处修改,10克含有有效大麻素浓度的麻醉品可忽略不计;吸食了含有超过有效浓度大麻素麻醉品所犯的罪行,可以按简易程序用定额罚款100法郎处罚。从那时开始,瑞士使用大麻非刑罪化。

  03

  瑞士对大麻二酚的政策:不同分类,分别适用

  与其他地方一样,含有大麻二酚(CBD)的产品在瑞士越来越受欢迎。越来越多的供应商通过提供众多含有CBD的产品来满足客户需求。它们主要通过互联网销售。与THC(四氢大麻酚)不同的是,CBD不受《联邦禁毒和精神药物法》的约束,因为它不会产生类似的精神作用。

  但是,这并不意味着CBD可以随意被添加或进行广告。CBD产品只有符合其所在国家/地区的法规才能合法销售和投放市场。根据CBD的产品的不同分类,需要分别适用相应瑞士当局机构的法律,否则产品不得在瑞士销售。

  例如CBD产品作为没有预期目的的原料使用,则根据有关化学品法规监管。

  04

  一波三折的瑞士大麻百年监管史

  瑞士对大麻的监管可以追溯到距今接近100年前的20世纪20年代。

  瑞士议会于1924年通过了第一部麻醉品法,允许瑞士加入《1912年国际鸦片公约》(后被联合国《1961年麻醉品单一公约》所取代),该公约规定大麻在任何情况下都禁止生产、销售和交易。

  而在1951年瑞士《联邦禁毒和精神药物法》中,也将大麻列入受控物质名单,当时在瑞士大麻还不为人所熟知。

  二十世纪六十年代后半期,大麻在瑞士青年中开始被广泛的使用。在1969年,大约500起毒品犯罪与大麻有关,主要是持有和吸食大麻,与此同时海洛因问题也日渐突出。

  在1971年至1975年《联邦禁毒和精神药物法》进行了修订,个人持有和使用毒品仍然是非法的,但是处罚相对较低。法律还专门规定了可以不实施法律制裁的情形,由于瑞士是一个联邦制国家,不同地区的检察官对于使用和拥有大麻的惩罚上有很大差异。

  瑞士大麻监管100年:现在、过去和未来

  与欧洲其他地区一样,20世纪90年代,青年人使用大麻的情况有所增加,瑞士的大麻市场也由进口转变为本地种植。在政策方面,大麻使用的非罪化和使用大麻合法化成为大麻政策变革的两个重要方向。

  瑞士曾进行了多次大麻的非罪化的尝试,但直到2008年之前均未获得成功。

  瑞士联邦议会的立法程序较为复杂,主要包括提出动议、咨询、审查、审议、议会表决、人民复决、公布、生效等一些阶段。而大部分的尝试,止步在动议阶段。例如以下这些:

  1996年,一个专家委员会负责制定修订麻醉品法的提案,它建议放弃起诉和制裁吸毒,其中包括大麻,但该提案未获通过。1999年,全国毒品问题咨询委员会发表了对大麻进一步的报告(EKSF 1999)。该报告提出了两个建议:第一为了和联合国毒品公约相兼容,放弃对使用大麻的起诉,对生产和销售大麻的起诉也要设定限制条件。第二个建议是要建立一个国家监管的大麻市场,这超出了国际公约的范畴但是却受委员会青睐。但该提案也未获通过。2001年,政府通过其联邦公共卫生办公室(FOPH)为议会提出了一项提案,根据咨询委员会的建议,提议停止惩罚吸毒行为,并建立一个准大麻市场。这将限制起诉一般的吸毒行为和所有与大麻有关的罪行。这一提案也没有获得通过。

  此外,瑞士是著名的“公投之国”,瑞士公民可以通过“全民公决”投票通过或否诀国会已经通过的提案。

  在2008年进行的一项全民公决中68%的选民拒绝了大麻合法化的提案。这个被拒绝的法案除了允许私人种植大麻“自己使用”外,并不再将吸食大麻列入犯罪行为。

  总而言之,以上这些提案都未能获得通过。

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  直到2008年,大麻的监管终于迈出了“不列管”的重要一步。

  2008年《联邦禁毒与精神药品法》作出修订,提出建立了一个由联邦内政部维护的麻醉品和精神物质前体以及辅助化学品列表。此列表将在2011年7月1日生效。

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  联邦内政部建立的《麻醉品精神药物前体和辅助化学品列表(812.121.11)》在2011年5月30日获得通过,和上面《联邦禁毒与精神药品法》的修订同样是在2011年7月1日生效。

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  这样,《联邦禁毒与精神药品法》在2011年7月1日就有了新的受控物质表,在这个目录中,对于大麻有了全新的表述:THC含量大于1%的大麻才被列入受控物质表,受到《联邦禁毒与精神药品法》的管控,而THC含量小于1%的大麻,瑞士称为Cannabis Light,则不再列入管控。

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  THC<1%的大麻“不列管”之后,下一步便是“非罪化”。大麻的非刑罪化主要是通过在2012年9月28日对《联邦禁毒与精神药品法》的两处修改实现的,它们分别是:

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  第19b条:10克含有有效大麻素浓度的麻醉品构成可忽略不计的数量。

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  第28b条:违反了19a条,吸食了含有超过有效浓度大麻素麻醉品所犯的罪行,可以按简易程序用定额罚款处罚。定额罚款为100法郎。不考虑先前的行为和个人情况。当实行定额罚款时,应没收大麻产品。

  以上两处修改均在2013年10月1日生效,故从此时开始,瑞士使用大麻非刑罪化。

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  尽管瑞士使用大麻实现了非刑罪化,并不意味着完全合法,推动大麻合法化的努力仍在继续。

  2017年夏天,伯尔尼市向联邦公共生办公室FOPH提交了第一份特别提案要求授权根据《联邦禁毒和精神药物法》进行科学实验。在实验中,药店将大麻出售给大约1000名已经使用大麻的成年居民,他们同意通过智能手机参与预防和减少伤害的干预措施。该研究设计允许一个对照组,在干预过程中加入干预组。该提案已提交给伦理委员会和国家研究基金。苏黎世市和另外两个城市(卢塞恩和比尔比恩)表示也希望加入该项目。但最终FOPH拒绝了特殊授权的请求,该实验未能得以开展。

  2017年,绿党提议将大麻合法化以及监管其市场。它呼吁联邦政府制定监管大麻的生产,贸易和使用的法律,以保护青年和收取大麻税。议会下院于2018年9月以104对86票拒绝了该倡议。

  2019年4月,瑞士政府咨询委员会呼吁将大麻合法化,并呼吁对大麻市场进行监管。

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  瑞士大麻现状:税收获益,问题很少

  据调查,2015年时,有28%瑞士公民有过吸食大麻的经历,约50万人。

  一方面,合法大麻的繁荣使瑞士联邦税收受益,因为它需缴纳25%的烟草消费税以及7.7%的联邦标准增值税。截至目前,已有130家合法大麻零售商在联邦海关总署注册作为烟草生产商纳税。来自联邦公共卫生局(FOPH)的数据显示,2018年,合法大麻作为烟草替代品的税收收入达到了1510万瑞士法郎(约1350万欧元),而三年前仅为40万瑞士法郎。2019年全年估计合法大麻的税收收入可以达到3000万瑞士法郎(约合3020万美元)。

  另一方面,联邦成瘾问题委员会(CFLA)表示,瑞士使用大麻的情况在过去十年中没有发生重大变化,瑞士在预防和治疗大麻成瘾方面已经做出了出色的工作,取得了长足的进步。尽管大麻很受欢迎,但出现问题的使用者比例却很低。

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  瑞士大麻监管动向

  大麻的风险主要与含有大量的四氢大麻酚(THC),青少年过早使用,长期使用,混合使用大麻和烟草以及有精神问题的人使用有关。

  联邦成瘾问题委员会还认为,我们对大麻植物以及由其衍生的精神活性物质(其他大麻素)的认知在不断加深。在一些国家大麻已经合法化并允许市场开发,生产的大麻产品日益多元化和专业化。

  过去十年中,瑞士在预防和治疗大麻成瘾方面已经做出了出色的工作,取得了长足的进步。目前的研究数据显示,瑞士过去十年使用大麻情况几乎保持稳定。但是,为消费者制定降低风险的措施依然非常重要。

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  在这样的背景之下,联邦成瘾问题委员会建议瑞士合法化和规范大麻市场,同时保护人们,特别是年轻人的健康。这与2019年4月瑞士政府咨询委员会大麻合法化并进行监管的呼吁一致。

  为继续推动立法进程和为禁毒法的建设性发展奠定坚实的基础,联邦成瘾问题委员会(CFLA)建议对《联邦禁毒和精神药物法》进行调整,以使:

  大麻的使用不再受到惩罚;受管制的大麻市场可在瑞士发展,并在成分浓度,产品的生产,分销和销售方面加以控制;可以采用降低风险和减少伤害的措施。

  联邦成瘾问题委员会相信,这些措施能够建立受控和受监管市场,同时保护人们特别是青少年。

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